备受质疑多年的民航机场管理建设费（简称“机场建设费”）终于取消，但取而代之的却是民航发展基金。

　　4月17日，国家财政部网站发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知，根据通知，民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。

　　该办法已于4月1日正式实施，对基金征收和使用、预决算管理以及监督检查等作了系统规定，该收入将上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。

　　按照规定，航空旅客缴纳民航发展基金标准为：乘坐国内航班的旅客每人次50元；乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元（含旅游发展基金20元）。其中持外交护照乘坐国际及地区航班出境的旅客及年龄在12周岁以下（含12周岁）的乘机儿童，以及乘坐国内支线航班的旅客免征民航发展基金。

　　而在4月17日最新通知出台之后，湖北统计局副局长叶青在其微博上表示，“财政部又干这种换汤不换药的事情，真让国人失望”。叶青早在今年两会上就质疑过机场建设费的收取，认为应清理税费，还利于民。

　　被质疑的机场建设费

　　机场建设费的征收由来已久。从1992年开始至今，在20年的征收中，管理办法也经历了从无到有，从有缺失到改革的数次调整。然而对于此费用的征收，却一直备受诟病。

　　1992年3月，民航总局、财政部、国家物价局根据《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》开始征收机场建设费。彼时为每人15元，由机场向本站始发旅客收取，如票价低于70元（含70元）则免征。

　　但因为各机场所在地区不同，在建设过程中有不同投资，各机场所在地方政府依据该机场的等级、客流量、乘客承受能力等因素，在收取机场建设费的同时还附加一定数量的“机场建设基金”、“交通建设基金”、“机场新设施建设费”等，从而使机场建设费的实收从15元到 50元不等。这种缺乏统一标准做法自然引发争议。

　　直至1995年，饱受争议的机场建设费有了统一的标准：乘坐国内航班的中外旅客每人50元人民币；乘坐国际和地区航班出境的中外旅客每人90元人民币（含旅游发展基金20元）。

　　随后，机场建设管理费的征收又在2000年、2004年进行了两次调整。前后四次变革后延续至今。

　　与叶青同样质疑机场建设费的还有人大代表陈华伟，其称该费用“收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、引起最多反对声音”，此前，陈一直质疑该费用去向不透明。

　　陈华伟表示，按照2002年的规定，该机场建设费将于2005年执行到期，但后来政府又将执行期延至2006年年底。随后2007年10月9日，民航总局官方网站上又正式公布机场建设费继续征收到2010年。直至2010年底，财政部又发布通知规定，从2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场建设费。

　　数次被忽悠让取消该费用的呼声越来越高。一位业内人士对记者表示，“迟迟未能取消的原因与利益相关，相关部门不愿放弃。”

　　费用使用争议

　　陈华伟此前表示，20年来机场建设费用征收超过千亿元。而根据2011年及2012年中央政府性基金收入预算表显示，2010年与2011年的民航机场管理建设费收入分别为136.4亿及147亿。

　　中国民航管理干部学院教授邹建军认为，合并使用机场管理建设费与航空基金，使原来的分散使用机制得到改变，而且对比之前费用使用不透明的说法，使用范围是非常明确的，而且对使用程序与管理程序也比较明确。

　　根据此前的《民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法》，费用使用范围为机场飞行区、航站区等机场基建设施及相关建设项目的前期费用；归还外国政府贷款和空管基本建设贷款本息，以及民航基础设施建设贷款贴息支出；对支线航空、特殊政策性航线、中小型民用运输机场（包括军民合用机场）进行补贴；代征基金手续费以及国务院批准的其他支出。

　　而此次新的民航发展基金则明确了范围，分为7个范围内的数十个小项，增加了民航节能减排、通用航空发展及国际航线的补贴等使用范围。

　　一位业内人士表示，此次的范围改变是值得注意的。“看似无变化，实则会产生影响。”据其观察，该附则中没有提到机场方面，尤其是上市机场方面的补贴或者资金返还。此前，在财政部的通知中，曾特别强调首都机场、白云机场、美兰机场在内的三家上市机场可以继续将机场管理建设费安排补贴作为企业收入，补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。“这个文件没有提给机场返还使用，给不给，给多少，如何给，这都会让几家机场比较纠结。”

　　以首都机场为例，其2011年上半年的机场建设费收入为4.82亿，占总收入的15.5%。2010年上半年该费用则为4.45亿。航空业分析师李磊表示，此前受到特别批示的三家机场首都机场、白云机场及美兰机场，占利润率三四成以上的机场建设费是否返还对其利润率影响非常大。

　　但上述业内人士也认为，目前中国80%的机场处于亏损，补贴取消的可能性不大。

　　与机场的忧虑相比，航空公司或者是此次受益者。

　　此次基金使用办法明确规定：将对国际航线进行补贴。上述人士认为，国际航线一直是国内航空公司弱项，对其补贴或许在眼下不利的行业环境下能够帮助航空公司减少亏损。

　　但叶青认为，七项使用范围不应该由这部分费用承担。“对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场进行补贴，以正常航班的旅客的额外负担用于补贴非正常的航班旅客或货运，说得过去吗？加强持续安全能力和适航审定能力建设，这不是航空公司应该做的事吗？”

　　民航发展基金的模糊地带

　　近日，财政部公布规定，把机场建设费和民航基建基金合并成民航发展基金，为政府性基金，纳入政府性基金预算，实行专款专用。鉴于民航发展基金中内含的机场建设费，不再适用过去50%返还地方机场，而是通过民航总局和财政部统筹审批拨付，导致了首都机场等上市公司股票下跌。

　　民航基建资金属政府性基金，其征收对象为在中国设立的民用航空公司。而机场建设费则较为复杂，其最早起先于1990年成立的温州永强机场这一非国家投资机场，随后国内机场也向旅客开征各类机场建设费；但由于各地收费不一，1995年10月国务院制定了全国实行的统一机场建设费收费标准，是为机场建设费的首次华丽转身，赋予收费合法性，并由当时地方通吃变为中央地方分享，即机场建设费的50%上缴国库后，剩下的50%由民航总局划给当地机场；但机场建设费不仅未确定为政府性基金，反而使其属性陷入不公不私的尴尬局面。

　　当前机场建设费纳入民航发展基金，可权作机场建设费的第二次华丽转身。这虽间接把机场建设费确权为政府性基金，反而使民航发展基金陷入了不公不私的尴尬局面。相对于铁路系统，民航的市场化改革起步较早，目前航空公司和各地机场，都属于独立的市场法人实体，民航系统的政企和管办分离改革较为清晰。

　　我们认为，不论是机场建设费还是民航基建基金，实际上都计入旅客民航消费的非营运成本。如从支付形式上机场建设费与机票是分割的；而民航基建基金则是内化进机票价格中的政府性基金，该费用是航空公司运营成本之一部分，反映在票价中，导致机票成本复杂化。

　　不管机场建设费是独立还是糅合进民航发展基金，其本质上是民航系统的非运营费用，不仅无法对航空市场产生激励相容的竞争效应，而且带有典型的公器私用特征。如果民航发展基金的使用于民航基建、通用航空发展和民航技术研发等，而这大都属于机场、航空公司等企业微观运营业务范畴。政府性基金投资或补贴这些领域，无疑有成本重复核算之嫌。

　　不仅如此，民航发展基金等也容易使整个民航市场生态模糊化。当前民航市场的服务主体是清晰的，旅客乘坐航班是其与航空公司等的合同交易行为，而非与机场进行交易；旅客与机场的关系，实际上是基于机场与航空公司的合同交易行为，如航空公司向机场支付的飞机起降费、民航基建基金等，机场为航空公司提供服务。包括机场建设费的民航发展基金，则意味着旅客向服务提供商的第四方（非机场）支付了费用，这本身就不符合商业的定价有偿原则。而且当前《暂行办法》显示民航发展基金也不属于旅客捐赠、借款和投资等，而是一种非税的辅助性民航发展基金，这就导致其产权属性的模糊化，从而容易公地悲剧。(来源：21世纪经济报道)